Die von Bundestag und Bundesrat im Oktober 2003 eingesetzte „Bundesstaatskommission“ will bis zum Sommer des Jahres einen Vorschlag zur Neuordnung der föderalen Struktur in Deutschland vorlegen. Der Bereich der Hochschulpolitik ist dabei eines der prominentesten Politikfelder, für das in diesem Zusammenhang eine strukturelle Neuordnung angestrebt wird, was in Anbetracht der hohen Politikverflechtung in diesem Bereich kaum verwundert.
Der fzs wendet sich strikt dagegen, dass die Hochschulpolitik hier unter machtpolitischen Grundsätzen zum Spielball wird. Sie sollte statt dessen anstatt anhand politischer Zielvorstellungen behandelt werden.
Ausgangslage
Auf Grundlage des Grundgesetzes liegt die Kompetenz für Bildungs- und Forschungspolitik im Wesentlichen bei den Bundesländern. In einzelnen Bereichen verfügt jedoch auch der Bund über Gesetzgebungskompetenz. Dazu gehören die außerschulische berufliche Bildung, die Regelungen der Ausbildungsbeihilfen, die Förderung der wissenschaftlichen Forschung, die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (Rahmengesetzgebung), die Hochschulstatistik sowie die Hochschulbauförderung. Das Grundgesetz sieht zudem Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern vor: Der Ausbau und Neubau von Hochschulen (Verpflichtung nach Art. 91a GG), die Bildungsplanung sowie die Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung (Kann- Bestimmung nach Art. 91b GG). Die Rahmengesetzgebung, die Gemeinschaftsaufgaben sowie die gemeinsamen Gremien (Kultusministerkonferenz (seit 1948), BLK (seit 1970), Wissenschaftsrat (seit 1957)) sind erst nach und nach entstanden, weil im Verlauf der 50er Jahre deutlich wurde, dass bei der ursprünglichen Kompetenzzuweisung nach dem Prinzip der eindeutigen Zuordnung, übergreifende Regelungen fehlten.
Innerhalb dieses Spannungsfeldes gestaltet sich Hochschulpolitik schwierig. Zum einen ist häufig unklar, wie weit die Kompetenzen des Bundes reichen. Die Klage von sechs unionsgeführten Ländern vor dem Verfassungsgericht gegen das (eingeschränkte) bundesweite Studiengebührenverbot sowie die zwingende Einführung der Verfassten StudentInnenschaft ist ein prominentes Beispiel. Zum anderen sind die im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben gefundenen Kompromisse meist nur ein kleinster gemeinsamer Nenner. Angesichts der komplexen Strukturen der Koordinierungsgremien zwischen Bund und Ländern einerseits (z.B. BLK) und den Ländern unter sich andererseits (z.B. KMK) ist dies auch nicht verwunderlich. Es liegt auf der Hand, dass das Einstimmigkeitsprinzip in der KMK sowie die notwendige Mehrheit von mehr als Ÿ der Stimmen in der BLK und deren auf Grundlage des Art. 91 b GG ungesicherten Status den politischen Gestaltungsspielraum erheblich einschränken.
Der fzs hält diese Situation für unbefriedigend und begrüßt aus diesen Gründen ausdrücklich eine Reform des Föderalismus im Bereich der Hochschulpolitik. Er betrachtet es jedoch mit Sorge, dass Hochschulpolitik dabei zu einem Spielball im Machtgezerre zwischen Bund und Ländern verkommt. Statt dessen fordert der fzs eine Reform, die sich an bildungspolitischen Leitzielen orientiert: Im Vordergrund steht die Realisierung von Chancengleichheit und die Gestaltung des einheitlichen europäischen Hochschulraums.
Chancengleichheit statt Wettbewerb
Der fzs nimmt mit Sorge zur Kenntnis, dass von verschiedenen Seiten die Abschaffung des Verfassungsgrundsatzes der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse gefordert wird. Dieser Schritt würde die soziale Ungleichheit gerade auch im Bildungssystem weiter verstärken. Aus Sicht des fzs ist eine Reform des Föderalismus dazu zu nutzen, endlich Chancengleichheit zu verwirklichen. In einem ”Wettbewerb“ der Bundesländer um die besten Bildungseinrichtungen ergäben sich durch die strukturelle Ungleichheit der Länder höchst ungleiche Startvoraussetzungen. Vergleicht man die Lastenverteilung der Hochschulfinanzierung auf die 16 Länder mit der hypothetischen Verteilung der Gesamtausgaben nach dem Königsteiner Schlüssel, zeigt sich, dass gerade Stadtstaaten und strukturschwache Länder vergleichsweise hohe Mittel aufbringen müssen. Der Bund muss an dieser Stelle als Regulativ eingreifen. Daher darf die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau nach Art. 91a GG nicht aufgegeben werden. Sie ist Garant dafür, dass auch kleine finanzschwache Länder einen Ausbau der Hochschulen leisten können. Des Weiteren handelt es sich beim Aus- und Neubau von Hochschulen um Maßnahmen, deren Auswirkungen oft weit über Ländergrenzen hinaus wirken, was eine bundesweite, länderübergreifende Planung unerlässlich macht. Dies gilt auch für die Vergabe und Planung der Mittel für die Forschungsförderung durch Bundesprogramme wie die DFG und europäische Förderungsprogramme. Auch sie müssen zu einem wirksamen Instrument gemeinsamer Planung der Hochschullandschaft von Bund und Ländern ausgebaut werden und einem neu formulierten Art. 91b GG zugeordnet sein. In Anbetracht der ungleichen Lastenverteilung ist der Länderfinanzausgleich unbedingt zu erhalten.
Ein Wettbewerb zwischen den Ländern würde zu einem Mehr-Klassen- Hochschulsystem führen, was wiederum die Einführung zusätzlicher Selektionsmechanismen im Hochschulzugang implizieren würde. Diese zusätzliche Hürde würde aber gerade Studieninteressierte aus bildungsfernen Schichten den Weg zur Hochschule versperren und kann damit nicht im Sinne des Ziels eines sozial gerechteren Bildungssystem sein. Die Kompetenz für die direkte Studienfinanzierung muss beim Bund verbleiben. International vergleichende Studien zeigen, dass die soziale Gerechtigkeit beim Hochschulzugang maßgeblich von Art und Umfang der Studienfinanzierung abhängt. Der Studienort der StudentInnen darf nicht Art und Umfang der Studienfinanzierung bestimmen. StudentInnen benötigen Planungssicherheit und müssen zwischen den Bundesländern ohne Hindernisse mobil sein können. Dazu muss bundesweite Einheitlichkeit bei der Studienfinanzierung bestehen. Zwar sind mit dem bestehenden Modell der Studienfinanzierung, dem BAföG, diese Ziele aus Sicht des fzs keineswegs erreicht. Bei einer Verlagerung der Kompetenz in die einzelnen Bundesländer ist aber mit einer noch größeren Planungsunsicherheit der StudentInnen zu rechnen. Im Sinne der Verlässlichkeit ist es sinnvoll, das BAföG als Mischfinanzierung von Bund und Ländern und damit die Zustimmungspflicht des Bundesrates weiterzuführen.
Ebenso ist es widersinnig, dass direkte und indirekte Studienfinanzierung nur wenig aufeinander abgestimmt sind: Beschließt der Bund eine Erhöhung des BAföG, können die Länder die positiven Effekte durch eine Kürzung bei den Zuschüssen für die Studentenwerke und damit faktisch eine Erhöhung der Sozialbeiträge wieder zunichte machen. Es bedarf in diesem Zusammenhang also einer deutlich verbesserten Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern. Der Bund sollte also in diesem Bereich Gesetzgebungskompetenz erhalten und Grundsätze für die Arbeit der StudentInnenwerke erlassen.
Ein bundesweites Verbot von Studiengebühren ist vonnöten: Hätten die Länder die Möglichkeit, Studiengebühren zu erheben, könnte dies positive Effekte einer Verbesserung der Studienfinanzierung neutralisieren. Zusätzlich trägt das Verbot auch zu einer Sicherheit von künftigen StudentInnen bei und kann daher die Entscheidung für ein Hochschulstudium positiv beeinflussen. Drittens würde es bei einer alleinigen Kompetenz der Länder (und damit einer Einführung von Studiengebühren durch einige Länder) zu einem Wechsel vieler StudentInnen an Hochschulen in Bundesländern, die keine Studiengebühren erheben, führen. Diese Bundesländer hätten so mit einem großen Andrang zu rechnen, der weder kapazitär noch finanziell ohne erhebliche Qualitätsverluste zu bewältigen wäre. Die Trennung in ein zwei-Klassen- System im Hochschulbereich wäre somit vorprogrammiert.
Für die Gestaltung eines sozial gerechten Hochschulsystems ist die Verankerung der strukturellen Voraussetzungen für den Hochschulzugang auf Bundesebene unbedingte Voraussetzung, um eine Verteilung der Studierenden auch unter Berücksichtigung sozialer Kriterien zu gewährleisten. Läge die Gestaltungskompetenz für den Hochschulzugang bei den Ländern, könnten diese zusätzliche Hürden und somit ein soziales Ungleichgewicht aufbauen. Die bestehende Zentrale Vergabestelle für Studienplätze (ZVS) beruht auf einem Staatsvertrag aller Länder und kann daher jederzeit von einem einzigen Bundesland gekündigt werden. Das Verfahren des Hochschulzugangs ist durch Bundesgesetz zu regeln.
Europäischen Hochschulraum gestalten
Mit der 1999 unterzeichneten Bologna-Erklärung wurde die Schaffung eines Europäischen Hochschulraumes bis 2010 angestoßen. Die Erhöhung der europaweiten Vergleichbarkeit der Bildungssysteme bedingt umfangreiche Reformen des Hochschulsystems. Durch die oft nicht vorhandene Kooperationsbereitschaft der Länder untereinander und mit dem Bund erfolgt eine höchst unkoordinierte Umsetzung der Bologna-Ziele. Die von vielen Ländern betriebene ”Kleinstaaterei“ droht die Realisierung eines Europäischen Hochschulraumes massiv zu gefährden. Die Gestaltung eines Europäischen Hochschulraumes kann also nicht allein Angelegenheit der Länder sein. Auch hier muss die Verwirklichung von Chancengleichheit im Vordergrund stehen. Es ist eine Durchlässigkeit zwischen den verschiedenen Stufen des Hochschulsystems zu gewährleisten und möglichst vielen StudentInnen Mobilität während des Studiums zu ermöglichen. Die im Bologna-Prozess vereinbarten Instrumente müssen bundesweit koordiniert umgesetzt werden. Es wäre widersinnig, einer stärkeren europäischen Integration auf nationaler Ebene mit einer Zersplitterung des Hochschulsystems zu begegnen. Die derzeitige Einführung zweistufiger Bachelor- und Masterstudiengänge führt im Wesentlichen zu einer Verknappung von Bildungsmöglichkeiten, in dem nur einige wenige zum Masterstudium zugelassen werden. Es muss bundeseinheitlich gesichert sein, dass der Zugang zum Masterstudium allen BachelorabsolventInnen offen steht, ohne dass weitere Zugangsvoraussetzungen erfüllt werden müssen. Ferner muss sich die Einführung gestufter Studiengänge an bundeseinheitlichen Kriterien orientieren, um eine Vergleichbarkeit der Abschlüsse zu erreichen. Die von der Verfassung geforderte Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen ist ohne bundesweite Regelungen zu Art und Struktur der Studienabschlüsse nicht zu wahren. Regelungen wie die Strukturvorgaben zur Akkreditierung von BA/MA-Studiengängen (KMK 2003) müssen von Bund und Ländern künftig gemeinsam getroffen werden.
Die Anerkennung von im Ausland erworbenen Studienleistungen und -abschlüssen ist auf Bundesebene einheitlich zu regeln. Einerseits werden so die StudentInnen der verschiedenen Bundesländer nicht gegeneinander benachteiligt, andererseits kann nur so eine konsistente Rechtslage für Anerkennung ersuchende Personen geschaffen werden. Beispielhaft ist die Einführung des Diploma Supplement zu nennen, die nur durch bundeseinheitliche Regelungen zielführend erfolgen kann. Die Ratifizierung des Lissabon-Abkommens stellt ein weiteres Beispiel für den Bedarf bundeseinheitliches Vorgehens dar. Für die Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung ist ein bundeseinheitlicher Rahmen zu schaffen. Bei der Akkreditierung von Studiengängen ist eine verpflichtende Beteiligung von StudentInnen abzusichern. Es muss dafür Sorge getragen werden, dass das Setzen von inhaltlichen Standards für Studiengänge aus einem transparenten Diskurs von Hochschulen, StudentInnen, ArbeitgeberInnen und Gewerkschaften folgt. Gleiches gilt auch für die Evaluation der Hochschulen. Es bedarf einer bundesweiten Regelung, dass Evaluation Aufgabe der Hochschulen ist und diese als gleichberechtigter diskursiver Prozess der Fortentwicklung des Studiums durch Lehrende und Lernende angelegt sein muss.
Um eine sinnvolle Umsetzung der Ziele des Bologna-Prozesses zu erreichen, muss eine institutionalisierte Koordination auf Bundesebene geschaffen werden. Dabei ist die Beteiligung der StudentInnen, der Hochschulen, der Länder und des Bundes zu sichern. Ein entsprechendes Gremium auf Bundesebene muss die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen in Deutschland beobachten und Empfehlungen dazu aussprechen. Es muss in die Vertretung Deutschlands auf internationaler Ebene und damit die Fortentwicklung des Bologna-Prozesses eingebunden sein. Die Existenz eines solchen Gremiums ist per Bundesgesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsvereinbarung abzusichern.
Klare Bundeskompetenz
Um die aufgeführten Ziele zu verwirklichen, bedarf es klar definierter Bundeskompetenzen, um dem Bildungssystem einen verlässlichen Rahmen zu geben. Die Länderkompetenz ist jedoch ebenso zu erhalten, damit aus einem konsistenten Rahmen keine Machtzentrierung wird. Demnach ist eine völlige Entflechtung des Bund-/Länderverhältnisses illusorisch und aus Sicht des fzs nicht wünschenswert. Das Hochschulrahmengesetz hat sich in der Praxis als schwerfällig erwiesen. Durch das Verbot unmittelbar geltender Regelungen kann das Bundesrecht faktisch nie frühzeitig an veränderte Rahmenbedingungen angepasst werden. Die nahezu immer notwendige Frist zur Umsetzung in Landesrecht von meist 3 Jahren lähmt die Entwicklung des Bildungssystems. Aus dieser Erwägung heraus sieht der fzs eine Überführung des Hochschulbereichs in die konkurrierende Gesetzgebung als sinnvolle Alternative an. Auch in der konkurrierenden Gesetzgebung muss das Bundesrecht dabei jedoch wie bisher klaren Vorrang vor Landesrecht haben, um die Bundeskompetenz nicht de facto ad acta zu legen. Da für Bundesregelungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die gleichen Vorraussetzungen gelten wie bei der Rahmengesetzgebung, ist eine Machtzentrierung nicht zu befürchten. Die erhebliche Flexibilisierung des Verfahrens ist jedoch ein erheblicher Vorteil.
Die gemeinsame Bildungsplanung von Bund und Ländern nach Art. 91b GG ist ein wirksamer Schutz gegen eine Zersplitterung des Bildungssystems einerseits und ein Garant für eine Beteiligung der Länder an Entscheidungen des Bundes andererseits. Insbesondere durch die Entwicklungen auf europäischer Ebene kommt der gemeinsamen Bildungsplanung eine immer höhere Bedeutung zu. Die Bund-Länder- Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) ist auf Basis eines neu zu formulierenden Art. 91b zu stärken, der die gemeinsame Bildungsplanung zur Pflichtaufgabe von Bund und Ländern macht. Die Koordinierung zwischen Bund und Ländern muss maßgeblich unter dem Dach der BLK erfolgen. Dies gilt insbesondere für die oben genannten von Bund und Ländern gemeinsam wahrzunehmenden Aufgaben. Es ist zu begrüßen, dass sich die Länder darüber hinausgehend koordinieren.
Beschlossen auf der 25. MV in Passau, Mai 2004